三對標、一規(guī)劃｜完善水利投融資機制 助推水利高質(zhì)量發(fā)展

黨的十九屆五中全會指出，要發(fā)揮政府投資撬動作用，激發(fā)民間投資活力，形成市場主導(dǎo)的投資內(nèi)生增長機制。李國英部長在“三對標、一規(guī)劃”專項行動總結(jié)大會上指出，要建立健全多元化水利投融資機制，優(yōu)化項目安排和投資結(jié)構(gòu)，用好水利中長期貸款等金融信貸資金，推進水利領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點；支持社會資本采取股權(quán)合作、特許經(jīng)營、PPP等方式參與水利工程建設(shè)運營。貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化水利投融資改革的有關(guān)精神，建立健全多元化水利投融資機制，對推動新階段水利高質(zhì)量發(fā)展具有十分重要的意義。

一、“十三五”時期水利投融資總體情況

“十三五”時期，水利投融資機制改革取得積極進展，投融資規(guī)模再創(chuàng)新高，結(jié)構(gòu)更趨合理。全國水利建設(shè)完成總投資達到3.47萬億元，年均投資6945.6億元，是“十二五”年均投資的1.7倍。從投資方向來看，防洪工程投資11584.4億元，占33.4%；水資源工程投資13563.6億元，占39.1%；水土保持及生態(tài)治理工程投資3962.2億元，占11.4%；其他工程投資5617.8億元，占16.1%。防洪、水資源工程投資占比依然較大，水土保持及生態(tài)治理項目投資呈逐年增長趨勢。從投資渠道來看，政府投資26798.7億元，占77.2%；金融貸款5024.0億元，占14.5%；社會資本2905.3億元，占8.3%。我國水利投入仍以政府投資為主，金融貸款和社會資本占水利總投資的比例逐步提高，從“十二五”時期的12.9%提高到22.8%。水利投資重點繼續(xù)向中西部、農(nóng)村和貧困地區(qū)傾斜。

二、水利投融資改革面臨的困難和問題

水利投融資改革面臨的困難和問題

近十幾年來，我國水利投資規(guī)?？焖僭鲩L，由2008年的1000多億元攀升至近幾年的6000～7000億元，但投入渠道仍較為單一，深化水利投融資改革面臨諸多困難和問題。

（一）公共財政投入不穩(wěn)

由于水利的公益性特點，公共財政投入在水利投資中一直處于主導(dǎo)地位，但受財政收支狀況、國家投資政策、重大水旱災(zāi)害等因素影響，投入規(guī)模存在一定的波動性。據(jù)統(tǒng)計，“十三五”期間，中央水利建設(shè)投資相較于“十二五”期間減少351億元，下降近4個百分點。未來一段時期，受新冠肺炎疫情防控、國際貿(mào)易摩擦加劇、新興市場動蕩等外部環(huán)境影響，以及國內(nèi)投資回落、消費增速乏力等不利因素沖擊，我國財政收入與支出存在下滑風(fēng)險，中央政府水利建設(shè)投資規(guī)模增長預(yù)計持續(xù)放緩。在防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險的背景下，地方政府籌措水利建設(shè)資金的難度和壓力增大。

（二）水利項目盈利性差

水利項目特別是重大水利項目具有投資規(guī)模大、建設(shè)運營周期長等特點，滿足一定的投資回報率是市場化融資的必要條件。供水和發(fā)電收入是維持水利工程正常運轉(zhuǎn)的重要經(jīng)費來源。長期以來，由于把供水當作公益性事業(yè)，盡管也承認供水具有商品屬性，但沒有按照商品等價交換的原則制定供水水價，導(dǎo)致我國供水水價偏低，全國平均現(xiàn)行供水水價僅達到平均供水成本的一半左右。近年來，電價市場化改革加快推進，但目前不同的發(fā)電方式上網(wǎng)電價水平存在差異，其中水電最低，其次是煤電、核電、氣電、生物質(zhì)發(fā)電，風(fēng)電和太陽能光伏等上網(wǎng)電價則相對較高。這都極大地削弱了水利項目盈利能力，導(dǎo)致融資難、社會資本不愿進入等問題。

（三）投融資平臺逐步轉(zhuǎn)型

長期以來，地方投融資平臺作為地方政府與城市發(fā)展的動力引擎，核心功能就是籌集項目建設(shè)資金。按照國務(wù)院《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）、《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（財預(yù)〔2014〕351號）、《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號）等有關(guān)規(guī)定，地方投融資平臺公司替政府舉債的功能已被剝離。目前，原有的水利投融資平臺都逐步轉(zhuǎn)型為“自主經(jīng)營、自負盈虧、自擔風(fēng)險、自我發(fā)展”的市場化運營主體。水利投融資公司如何開辟新的融資渠道，依法合規(guī)開展市場化融資、發(fā)揮其在水利籌融資中的作用面臨挑戰(zhàn)。

三、創(chuàng)新水利投融資機制的形勢要求

進入新發(fā)展階段，水利行業(yè)迎來重大發(fā)展機遇，重大水利工程將迎來密集開工建設(shè)期，確保水利建設(shè)資金需求壓力很大，迫切要求建立健全多元化水利投融資機制。

（一）保障國家水安全的客觀要求

水安全是國家安全的重要組成部分，關(guān)系到資源安全、生態(tài)安全、經(jīng)濟安全和社會安全。新中國成立以來，特別是黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對保障水安全作出一系列重大決策部署，水利建設(shè)投資大幅度增加，水利建設(shè)大規(guī)模展開，國家水安全保障能力顯著提升。然而，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和全球氣候變化的影響，水安全中老問題仍有待解決，新問題越來越突出?？傮w來看，“十四五”時期我國水安全保障工作處于加快補齊短板、消除薄弱環(huán)節(jié)、筑牢安全底線、解決累積性問題、提檔升級的關(guān)鍵時期，水利建設(shè)與管理的任務(wù)十分繁重，資金需求量非常巨大，過去主要依靠財政投資的投融資模式難以為繼。落實保障國家水安全的戰(zhàn)略要求，亟需建立健全多元化水利投融資機制，不斷擴大水利投融資規(guī)模，優(yōu)化水利投融資結(jié)構(gòu)，為水利項目建設(shè)提供有力的資金保障。

（二）深化投融資體制改革的政策要求

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院不斷深化投融資體制改革，印發(fā)了一系列政策文件，規(guī)范了政府投資項目的投融資模式，明確提出要更好發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)和帶動作用，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用等改革要求，鼓勵探索創(chuàng)新，推進重點領(lǐng)域投資的多渠道籌措機制。《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出多個鼓勵創(chuàng)新和應(yīng)用的投融資渠道，包括產(chǎn)業(yè)投資基金、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）、基礎(chǔ)設(shè)施長期債券等。水利作為推進投融資體制改革的重要領(lǐng)域，要落實好國家相關(guān)政策要求，不斷深化水利投融資改革，建立健全多元化水利投融資機制。

（三）貫徹落實“兩手發(fā)力”的迫切要求

習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會議上就水安全問題明確指出：“市場起決定性作用，是從總體上講的，不能盲目絕對講市場起決定性作用，而是既要使市場在配置中起決定性作用，又要更好發(fā)揮政府作用?！遍L期以來，水利建設(shè)主要依賴財政投入，市場融資能力不強。雖然，這在一定程度上是由水利項目公益性強、投資規(guī)模大、建設(shè)運營周期長、盈利能力差等特點所決定的，但也與水市場改革滯后等因素密不可分。2019年11月，李克強總理在南水北調(diào)后續(xù)工作會議上提出：“用改革方法解決重大水利工程投融資問題”，這為水利工程投融資工作指明了方向。落實“兩手發(fā)力”，必須深化投融資體制機制改革，發(fā)揮政府投資的撬動作用，建立合理回報機制，擴大股權(quán)和債權(quán)融資規(guī)模，以市場化改革推動加快水利工程建設(shè)。

四、新階段建立健全水利投融資機制的任務(wù)和措施

堅持政府與市場兩手發(fā)力，以破解水利項目投融資難題為目標，以改革創(chuàng)新為根本動力，發(fā)揮政府投資撬動作用，提高水利項目盈利能力，用好金融政策和工具，吸引社會資本參與，構(gòu)建多元化、多層次、多渠道投融資格局，保障水利建設(shè)資金需求，加快推進水利高質(zhì)量發(fā)展。

（一）充分發(fā)揮政府投資撬動作用

一是加大各級財政投入力度。建立完善事權(quán)清晰、責(zé)權(quán)一致、各負其責(zé)、協(xié)同推進的水利投入機制。各級地方政府繼續(xù)將水利作為財政支持的重點，完善公共財政水利投入政策，通過預(yù)算安排、專項債券等方式，保障資金投入。加強水利相關(guān)稅費征收使用管理，繼續(xù)發(fā)揮好水利建設(shè)基金、國家重大水利工程建設(shè)基金等渠道的重要作用。

二是優(yōu)化項目安排和投資結(jié)構(gòu)。發(fā)揮好規(guī)劃的引領(lǐng)作用，健全項目謀劃、儲備、推進機制，做實做細資金籌措方案，加大用地等要素保障力度，加快投資項目落地見效。加大對流域防洪、重大水資源配置、水生態(tài)保護治理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村水利等重點建設(shè)領(lǐng)域的投資力度，中央水利投資繼續(xù)向中西部傾斜。對于供水、發(fā)電等有一定收益的項目，通過政府投資撬動，挖掘項目自身運營收益，大力推進市場化融資。

三是創(chuàng)新水利項目政府支持方式。完善地方政府專項債券向水利傾斜機制，放寬水利專項債券發(fā)行條件，統(tǒng)籌安排償債準備金，保證按時償還到期水利債券。推動建立水利產(chǎn)業(yè)投資基金，各級政府通過預(yù)算安排，以單獨出資或與社會資本共同出資設(shè)立，采用股權(quán)投資等市場化方式，引導(dǎo)社會資本投資水利重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)。鼓勵和支持水利項目運用創(chuàng)新性市場化渠道融資。健全市場監(jiān)管機制，完善各類市場主體平等參與水利工程建設(shè)運營的營商環(huán)境，加快建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系。

（二）切實提高水利項目融資能力

一是深入推進水權(quán)水價改革。積極探索水權(quán)制度改革，建立健全初始水權(quán)分配制度，完善水權(quán)市場化交易制度，充分發(fā)揮市場配置水資源作用。深入推進水價改革，建立健全有利于水資源節(jié)約和水利工程良性運行、與投融資體制相適應(yīng)的水利工程水價形成機制。

二是盤活存量水利資產(chǎn)。明晰存量資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，實現(xiàn)工程投融資與建設(shè)運行管理相銜接的管理體制，為盤活存量資產(chǎn)創(chuàng)造有利條件。對具有一定經(jīng)營收入的存量水利資產(chǎn)，在確保防洪、排澇、調(diào)度和灌溉等社會公益職能的前提下，靈活采取轉(zhuǎn)讓項目經(jīng)營權(quán)、收費權(quán)和采用政府與社會資本合作（PPP）模式、開展資產(chǎn)證券化（ABS）、發(fā)行不動產(chǎn)信托投資基金（REITs）等多種方式進行盤活。

三是發(fā)揮水利企業(yè)的市場主體作用。加快水利投資公司市場化轉(zhuǎn)型，明確職能定位，加快法人治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)部經(jīng)營機制、監(jiān)督管理體制等方面的市場化改革，提升專業(yè)化水平。鼓勵水利企業(yè)優(yōu)化、整合、重組項目和資產(chǎn)，發(fā)展從原水、供水、節(jié)水、排水到污水處理的水產(chǎn)業(yè)鏈，通過提升資產(chǎn)規(guī)模和質(zhì)量、強化市場化運營等方式，做大做強企業(yè)的整體實力。引導(dǎo)水利企業(yè)靈活運用各類金融工具，擴大股權(quán)和債權(quán)融資規(guī)模，充分發(fā)揮其在水利工程建設(shè)中的投融資主體作用。

四是建立健全水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制。統(tǒng)籌涉水產(chǎn)業(yè)開發(fā)收益與水利工程建設(shè)投融資，大力推進水利與旅游、康養(yǎng)、土地、生態(tài)產(chǎn)業(yè)、金融等其他產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，以新的產(chǎn)業(yè)形態(tài)來提升水利項目融資能力。鼓勵將堤防建設(shè)、河流綜合治理等項目覆蓋范圍內(nèi)的土地增值收益和其他可開發(fā)經(jīng)營資源作為政府投入。鼓勵財力受限但有資源稟賦的地方，以具備開發(fā)價值的礦產(chǎn)、旅游等資源特許經(jīng)營權(quán)益作為水利項目投資對價。

（三）用足用好金融政策和工具

一是用好金融信貸資金。建立健全政銀企社合作對接機制，鼓勵金融機構(gòu)將水利作為信貸投入的重點領(lǐng)域，通過延長水利中長期信貸期限、提供利率下浮優(yōu)惠、創(chuàng)新投融資模式等方式，著力保障水利工程項目融資需求。允許水利建設(shè)貸款以項目自身收益、借款人其他經(jīng)營性收入等作為還款來源，以水庫、農(nóng)田水利設(shè)施、城鄉(xiāng)供水設(shè)施等水利資產(chǎn)作為合法抵押擔保物，以原水、供水、發(fā)電、水務(wù)一體化等預(yù)期收益權(quán)作為質(zhì)押擔保融資貸款。

二是擴大直接融資規(guī)模。鼓勵和支持符合條件的水利企業(yè)引入戰(zhàn)略投資者、利用產(chǎn)業(yè)投資基金、上市融資，發(fā)行企業(yè)債券、公司債券、海外債券，運用短期融資券、中期票據(jù)、中小企業(yè)集合票據(jù)和定向工具等多種方式融資。推進水利領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點，通過聯(lián)片打包整合等方式擴展項目規(guī)模和經(jīng)營性，引導(dǎo)符合條件的項目積極開展試點申報和運作，回收資金統(tǒng)籌用于建設(shè)新的水利工程，形成投資良性循環(huán)。探索發(fā)行水利基礎(chǔ)設(shè)施長期債券。運用債權(quán)投資計劃、股權(quán)投資計劃、資產(chǎn)支持計劃等融資工具，引導(dǎo)社保資金、保險資金等機構(gòu)資金投入具有穩(wěn)定經(jīng)營性收益的水利工程建設(shè)。

（四）大力吸引社會資本參與

一是拓寬社會資本參與渠道。鼓勵開展水利工程產(chǎn)權(quán)交易，通過拍賣、租賃、承包、股份合作、委托經(jīng)營等方式，將一定期限內(nèi)的管護權(quán)、收益權(quán)劃歸社會投資者，進一步推進特許經(jīng)營、PPP等模式的發(fā)展。盤活現(xiàn)有重大水利工程國有資產(chǎn)，選擇一批工程通過股權(quán)出讓、委托運營、整合改制等方式，吸引社會資本。對公益性較強、沒有直接收益的河湖堤防整治等水利工程建設(shè)項目，可通過與經(jīng)營性較強項目組合開發(fā)、按流域統(tǒng)一規(guī)劃實施等方式，吸引社會資本參與。

二是健全完善政府與社會資本合作機制。規(guī)范PPP項目管理，政府不得向社會資本回購?fù)顿Y本金、承諾固定回報或保障最低收益。健全社會資本投資重大水利工程項目的信貸風(fēng)險分擔機制以及融資擔保體系，積極探索形成“信貸＋保險”合作模式。完善社會資本退出機制，允許社會資本采取合理方式退出。健全政府監(jiān)管機制，對社會資本履行項目建設(shè)與運行管理責(zé)任進行有效監(jiān)管，確保水利工程的順利實施和持續(xù)安全運行。

作者丨陳茂山   龐靖鵬   嚴婷婷   郭姝姝